我国科技评价制度建设与研究：政策变迁与研究进展

摘要：科技评价制度作为科技创新体制改革的重要组成部分和国家创新系统运行绩效的反馈机制，其建设与完善不仅事关国内学科发展、学术导向与学术生态，而且深远地影响着未来我国在全球科创体系中的地位。从制度建设和科学研究两个视角对我国科技评价制度的演变历程、历史经验以及未来研究方向进行了总结和思考。研究发现，我国在科技评价制度建设的重要性、改革导向与基本原则以及亟待解决问题等方面已初步形成共识。未来科技评价研究可关注如何促进顶层设计与改革实践衔接，通过调研政策执行层面的重要利益者来甄别、培养创新人才，加强非制度化创新环境建设，以及协调平衡“把论文写在祖国大地上”与“国际学术话语权”之间的关系等议题。在循证决策与循证评估的今天，我国科技评价研究应从制度变迁和国际比较的双重视角出发，在国家创新体系建设和科技体制改革协调统筹推进的大背景下，继续深入探讨科技评价制度建设实践的相关重要课题，为我国科技自立自强和科技治理现代化建设提供学理支撑。

01 引言

作为科技管理的核心内容与科学决策的关键环节，科技评价及其制度建设是科技创新政策领域长期关注的热点问题，也是我国科技体制改革的重点和难点之一。科技评价制度的建设与完善不仅事关国内学科发展、学术导向与学术生态，而且深远地影响着未来我国在全球科创体系中的地位。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《“十四五”规划建议》）中明确提出，要深入推进科技体制改革，加强国家科技治理体系建设，完善科技评价制度与机制建设。当前，全球科技竞争日趋激烈，科学共同体的内部分工既日益分化又交叉融合，这给我国科技评价制度建设实践与科学研究提供了新的机遇，同时也带来了新的挑战。本文对我国科技评价制度建设历程与研究现状进行梳理、总结和思考，以期为深化科技体制改革及推进国家科技创新体系建设提供学理支撑。

02 我国科技评价制度建设过程

科技评价（Science and Technology Assessment）是运用科学的评价理论与方法，采用适当的评价标准，对科学技术活动过程、产出及影响进行判断的认识活动。新中国成立以来，特别是近20年，我国在科技评价制度建设上取得了长足发展，出台了一系列纲领性政策和法规条例。从《中华人民共和国宪法》这一根本大法，到《中华人民共和国科技进步法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国技术合同法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国农业技术推广法》等具体法律，再到《中华人民共和国自然科学奖励条例》《中华人民共和国发明奖励条例》《科学技术保密规定》《科学技术成果鉴定办法行政法》等行政法规，我国已初步在法律层面形成了对科技评价的制度保证。

本文基于对已有学术文献和相关政策法规的梳理，将我国科技评价制度建设划分为探索、发展、规范、深化等4个发展阶段。图1为我国科技评价相关政策法规的时间路线图。

2.1 探索阶段（1959—1995年）

我国科技评价制度的原型至少可以追溯到20世纪五六十年代。1959年国家科委发布《关于总结鉴定新产品、新技术的通知》，1961年国务院发布《新产品、新工艺技术鉴定暂行办法》。这些科技成果鉴定官方文件的出台标志着我国科技评价制度的开始。1978年3月18日，全国科学大会召开，审议通过了《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》，科技评价制度建设重心从单一的科技成果鉴定转向科技人才评定。1979年《关于做好科技干部技术职称评定工作的通知》《科学技术干部管理工作试行条例》相继出台，恢复了科学技术人员的职称评定制度，建立了技术岗位责任制度。在科技人才激励方面，1984年颁布的《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》提出，设立国家科学技术进步奖和国家技术发明奖、国务院政府津贴、国家国际科学技术合作奖、中国科学院院士与中国工程院院士等学术荣誉制度，以激发科技人才投身科学技术研发事业的积极性。1985年中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，拉开了改革开放以来科技体制改革的序幕，对一些科技评价相关的政策法规制度也陆续进行了修正。例如，1994年国家科委发布《科学技术成果鉴定办法》（中华人民共和国国家科学技术委员会令［第19号］），废止了1987版的《中华人民共和国国家科学技术委员会科学技术成果鉴定办法》。1995年国家颁布的《关于加速科学技术进步的决定》（中发〔1995〕8号），明确提出到20世纪末，要初步建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制。

2.2 发展阶段（1996—2005年）

1996年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发〔1996〕17号），确定了遵循“政事分开、推进事业单位社会化”原则的改革指导思想和基本思路，提出分类改革事业单位的政策措施。据此，“技术开发类”的事业单位及科研机构率先进行了企业化转制改革，这为之后的科技评价制度改革奠定了基础。1999年8月，国务院召开全国技术创新大会，推出了一系列深化科技体制改革的措施。同年，中共中央、国务院发布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发〔1999〕14号），指出要推进国家创新体系建设，对深化科技体制改革、加速高新技术产业化等进行了全面部署。按照《决定》中“现有社会公益型科研机构要实行分类改革”的要求，全国新一轮科技体制改革启动，系统调整了科研院所的布局结构。主要措施包括：推动应用型科研机构向企业转制，分类改革社会公益类科研机构，改革职称制度和完善科研人员管理制度等。

除了对科研机构进行改革之外，这一时期国家各部委还出台了一系列政策规定和文件，积极推动科技评价活动的规范化。这些文件包括：2000年《科技评估暂行办法》（国科发计字〔2000〕588号）、2002年《国家高技术研究发展计划课题预算评估规范（试行）》（国科发财字〔2002〕35号）与《国家科研计划课题评估评审暂行办法》（国科发财字〔2002〕165号）、2003年《国家科技计划项目评估评审行为准则与督察办法》（中华人民共和国科学技术部令第7号）与《科学技术评价办法（试行）》（国科发基字〔2003〕308号），以及同年科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会等联合发布的《关于改进科学技术评价工作的决定》（国科发基字〔2003〕142号）。2004年科技部等五部委正式联合发布《科学技术评价办法》，进一步明确了科技评价的目的、原则、分类方法、评价准则和监督机制等内容，针对科技活动中计划、项目、机构、人员和成果如何评价等相关问题进行了系统性规范。迄今为止，该文件仍被认为是我国科技评价的重要准则。

2.3 规范阶段（2006—2011年）

在2006年召开的全国科技大会上，党中央和国务院对国家中长期科技发展做出了战略部署，颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（国发〔2005〕44号）和《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》（中发〔2006〕4号）。这两个纲领性文件不仅勾勒了我国科技未来15年的发展蓝图，而且将深化科技体制改革与推进经济体制改革相挂钩，就进一步消除制约科技进步和创新的体制性障碍提出了政策举措。之后，一系列相关法律制度的修订和国家标准的出台，标志着我国科技评价制度建设进入规范阶段。例如，2007年国家修订通过《中华人民共和国科学技术进步法》（中华人民共和国主席令第82号），明确了科技评价的法律地位，指出国家应建立和完善有利于自主创新的科技评价制度；2008年新修订了《科学技术进步法》；2009年国家标准化管理委员会颁发了《科学技术研究项目评价通则》，对自然科学领域的基础研究、应用研究和开发项目的评价方法做出进一步的详细规定，为科技评估方法更加标准化和结果更加客观化提供了保障。

2.4 深化阶段（2012年至今）

面对世界新一轮产业技术革命带来的机遇与挑战，中共中央、国务院于2012年发布了《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）。该《意见》是指导我国科技改革发展和创新型国家建设的又一纲领性文件，其明确提出要深化科技评价和奖励制度改革，充分发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用。在2016年5月召开的全国科技创新大会、两院院士大会和中国科协九大的开幕式上，习近平总书记强调，“改革科技评价制度，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，正确评价科技创新成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值与文化价值”，为我国在新形势下进一步深化科技评价制度改革指明了方向。

• 在教育领域，2013年颁布的《教育部关于深化高等学校科技评价改革的意见》（教技〔2013〕3号），要求对高校、教师的科研业绩实施分类评价，不搞一刀切；同时落实科技奖励提高质量、减少数量的办法。

  
  

• 在科技投入和科研经费管理上，2014年国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），提出改变“科技资源碎片化、科研经费滥用”的现象。该《意见》强调“基础前沿科研项目突出创新导向，公益性科研项目聚焦重大需求，市场导向类项目突出企业主体，重大项目突出国家目标导向”的科研项目分类管理原则。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化科技体制改革实施方案》，进一步提出了对科研院所和高等学校要加强分类管理和绩效考核，对基础和前沿技术研究实行同行评价，将重点放在研究质量、原创价值和实际贡献上，并把评价结果作为财政支持的重要依据。

  
  

• 在科技成果转化的权属改革上，2015年，我国颁布了《中华人民共和国促进科技成果转化法（2015修正）》（中华人民共和国主席令第32号），从法律层面上明确了科技成果的“所有权、使用权、处置权、收益权”等相关权属制度。

为了深化中央级科研事业单位管理改革，建立绩效评价长效机制，发挥骨干引领作用，2017年，科技部、财政部、人力资源社会保障部印发了《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》（国科发创〔2017〕330号）。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，指出要形成以质量贡献绩效为导向的分类评价体系，激发科研机构和科研人员的创新创业活力，使得科技资源配置更加高效，科技进步对经济社会发挥更大的作用。同年7月，国务院常务会议审议并通过的《关于优化科研管理、提升科研绩效的若干措施》（国发〔2018〕25号），提出了为一线科技工作者减负松绑的具体措施。2019年，科技部等六部门印发了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号），从科研项目管理流程、科研经费管理机制、科研评价机制等方面授予科研机构和高校更大的自主权。2019年3月，财政部公布了《财政部关于修改<事业单位国有资产管理暂行办法>的决定》（财政部令第100号），自公布之日起施行；修订后的《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，对于科技成果资产处置，可以不评估。2020年11月出台的《“十四五”规划建议》在完善科技创新体制机制方面，明确提出“完善科技评价机制，优化科技奖励项目”的政策措施。2021年5月，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，指出科技成果评价要坚持质量、绩效、贡献为核心的评价导向，把握科研渐进性和成果阶段性的特点，合理划分政府和市场在科技成果评价中的角色定位，科学确定评价标准，开展多层次差别化评价。这一系列暂行方法、规划建议、若干意见及配套措施的出台，体现了我国政府对建设完善科技评价制度的高度重视。

03 科技评价制度改革研究与思考

3.1 科技评价研究进展

随着科技评价制度改革的推进，学界对这一议题的研究方兴未艾。基于对知网（CNKI）数据的分析，笔者发现国内学者在科技评价议题方面的研究涉及管理、经济、图情、法学等多个学科领域。自2011年以来，每年该领域的研究文章在200篇以上。其中除了期刊论文之外，有35%的文章来自报刊，这体现了学界和各界媒体对该议题的高度关注（见图2）。而关键词共现网络聚类分析结果显示，已有研究主要集中在科研评价、科技创新、创新驱动发展等方面；相较而言，探讨科技评价制度改革的较为鲜见。国际上科技评价的研究，肇始于20世纪六七十年代，后随着新公共管理运动的兴起和绩效评估实践的助推，研究成果的数量迅速上升。从知识贡献的发表国别来看，美国（27%）和英国（24%）在该领域的研究贡献度相对较高，中国（2%）的学术话语权还有待提高。


与国外相比，国内在科技评价领域的研究呈现以下特征：

• 首先，发表论文数量较多，但跨机构合作很少。

  
  

• 其次，该议题不仅在学术界受到广泛关注，也得到政界和媒体的高度重视。论文高产单位包括中央政府机构、重点高校和科研院所；论文高产作者既包括科技工作者，也包括科研管理者与政府工作人员。

  
  

• 最后，从研究内容上看，国内已有研究的关注对象相对单一，不少文章观点一致或相似；从研究范式上看，对政策解读多，应然呼吁多，实证研究少，对我国科技评价制度及其改革进行系统客观评估的更是鲜见。

3.2 已有研究共识

通过对已有文献的梳理，笔者发现当前我国科技评价研究已初步形成了以下几点共识。

共识1：科技评价制度建设对保障创新驱动可持续的重要性

建立客观公正的科技评价制度，对激发广大科技人员的积极性、提升科技创新能力至关重要。只有建立并不断完善科技评价制度、营造良好的创新环境，中国才能真正实现创新驱动可持续发展，在关键领域处于世界科技前沿，为人类文明的发展进步贡献中国智慧和中国方案。

共识2：科技评价制度改革的导向和基本原则

科技评价制度改革须立足于党和国家科技创新战略，“要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系。而分类评价原则至少涵盖以下3类：

• 一是科学与技术之间以及其内部的分类，包括评估客体所在的不同学科领域的分类；

  
  

• 二是基础研究、应用研究和技术推广的分类，须采取不同的评价主体、方法和指标体系；

  
  

• 三是对被评估机构的分类，如对不同类别的综合性大学（文科为主、理工为主）与国家重点实验室的评价导向、评价方法及评价主体等都需要区别对待。

共识3：在操作层面科技评价实践未能得到有效解决的若干问题

这些难题包括评价主体的筛选机制、评价标准的多元化设定以及评价导向的去短期功利化等。例如，对某些应用研究领域的科技评价，依然存在仅关注发表论文的数量、期刊影响因子、承接课题与申请专利的多少，而不太关注科研成果（论文、专利等）本身的学术价值、经济效益和社会影响力的问题。科技评价组织管理体系“错位”、学术高地机构缺乏自主权、评价结论拔高、知识产权评价与分配机制不明朗等难题在过去数十年的改革调整中依然存在，尚未出现实质性的突破进展。

共识4：决策者和科技评估者深刻意识到这些问题不解决产生的严重后果

例如，有人认为，当前科技评价制度助长了科技界急功近利、浮躁浮夸的学术风气，不利于创新性项目的发展和创新人才的成长；许多科技工作者不愿意去做探索性强、风险大、周期长的研究项目；一些科技工作者沽名钓誉、造假取胜，甚至以身试法谋求利益，败坏了学术生态和科研环境。专家们纷纷在不同场所与平台呼吁：如果不从根本上解决上述问题，当前的科技评价制度可能成为我国创新能力的桎梏，进而影响我国科技竞争力和国家综合实力。

3.3 未来研究前瞻

我国科技评价制度建设与研究取得了很大的进展，但同时也存在着诸多亟待解决的难题。通过对已有研究与观点的梳理和思考，笔者认为以下5个方面存在较大的研究空间。

第一，微观层面上科技评价指标的实证研究与宏观层面上改革指向的规范性研究之间有较大割裂，没有很好地回答顶层设计与改革实践有效衔接的问题

究其原因：一是未能充分考虑新时代、第四次工业革命和国际格局变迁带来的新挑战；二是缺乏配套激励措施使得政策在落地实施过程中不能取得预期效果。在基于共识的改革进程中，由于“程序匮乏”“规范不足”，顶层设计与现实运作之间存在一定脱节，这是当前我国科技评价制度改革理论和实践所面临的一个重要问题。

第二，已有研究缺乏基于实证调查基础上的对重要利益相关者（major stakeholders）的差异性分析，对科技评价制度执行层面的分析也不够

例如，对于新时代科技评价主体的多元化，学界已初步形成共识，但如何划分各评价主体的职能定位以及如何在推动“放管服”改革的实践中约束政府科技管理机构，避免其过多地介入科技评价运作，仍然是众说纷纭、莫衷一是。再如，运用各类指标体系的评价仍在科技评价研究与实践中占主导地位，如何全面、科学、严谨地分析该类定量评价方式的作用和弊端，以及在现实中具体如何逐步执行退出机制等议题亟待进一步讨论。

第三，作为科技评价制度改革的核心，人才评价与建设问题亟待深入探讨，包括如何平衡高校教学育人和基础科研突破、如何加强科技创新人才的培育、如何调动广大科技工作者的积极性等

例如，在争议较大的人才计划和学术“帽子”问题上：一方面，不少学者认为各地各部门的人才计划对集聚天下英才、激发人才创新活力发挥了积极作用，“帽子”不是太多，而是太少；另一方面，也有学者对当前人才“帽子”满天飞、人才计划入选者无序流动表示担忧，呼吁减少、合并和精简各类人才计划。还有学者认为抨击人才“帽子”实际上忽视了问题的关键：人才评价存在的本质问题不是“帽子”问题，而是学术评价是否公正的问题。

第四，评价指标与科技评价制度改革的探讨还值得进一步深入

我国正处于从科技大国迈向科技强国的建设进程中，科技评价应以成果的高质量和原始创新性为导向。如何判断成果的质量和创新性？如何克服同行评议的局限？怎样在传统科学计量研究之外测度其在国际学术舞台上的影响力（impact）或者话语权（discourse power）？怎样在全球化进程中协调平衡“把论文写在祖国大地上”与“国际学术话语权”之间的关系？这些都是科技评价制度改革在服务于引领学术创新发展、提升我国科技的国际影响力和话语权时亟待深入研究的重点议题。

第五，对科技创新环境与科技评价的制度环境研究不多

制度分为正式制度与非正式制度。科技评价制度建设既应包括由权力机构保证实施的法规、政策、标准等正式制度，还应包括科学文化、创新协同、学术道德、科研伦理等非正式制度。如何进一步加强科研作风学风建设，完善协同创新机制，营造有利于科技工作者求真务实、勇闯创新“无人区”的制度环境，对我国科技创新体制改革和国家创新系统的完善至关重要。

04 结语

科技评价制度改革是我国科技体制改革纵深推进的突破口。在循证决策与循证评估的今天，我国的科技评价制度建设和研究应相辅相成。未来我国科技评价研究应从制度变迁和国际比较的双重视角出发，在国家创新体系建设和科技体制改革协调统筹推进的大背景下，继续深入探讨科技评价制度建设实践的相关重要课题，为我国科技自立自强和科技治理现代化建设提供学理支撑。

作者：唐莉^1,2、潘虹¹、杨寓涵³、李寅^1,21 复旦大学国际关系与公共事务学院2 上海市科技创新与公共管理研究中心3 重庆工商大学经济学院
项目来源：国家社会科学基金一般项目“高校高层次海归人才引进成效后评估”（18BGL219）；复旦大学人文社科青年融合创新团队